審計(jì)人員在進(jìn)行投資項(xiàng)目決算審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)合同結(jié)算條款與招標(biāo)文件不一致，而且建設(shè)單位已委托造價(jià)咨詢公司對(duì)結(jié)算造價(jià)進(jìn)行了審核。這類問(wèn)題是投資審計(jì)中經(jīng)常遇到的，如何解決這類問(wèn)題？
項(xiàng)目背景
某項(xiàng)目于201X年4月進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，招標(biāo)文件約定為固定價(jià)格報(bào)價(jià)。招標(biāo)控制價(jià)為1809.96萬(wàn)元，由XX集團(tuán)以1697.74萬(wàn)元中標(biāo)。因甲設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)與地勘報(bào)告的地質(zhì)情況相矛盾，即東邊地質(zhì)較好的鋼倉(cāng)庫(kù)為人工挖孔樁，西邊地質(zhì)較差的平倉(cāng)庫(kù)為條形基礎(chǔ)。建設(shè)單位經(jīng)與甲設(shè)計(jì)院交涉無(wú)果后，委托乙設(shè)計(jì)院重新設(shè)計(jì)，保留原有圖紙的平面布置，包括棟數(shù)、棟距、方位、層次及部分結(jié)構(gòu)等，將東邊地質(zhì)較好的鋼倉(cāng)庫(kù)改為條形基礎(chǔ)，西邊地質(zhì)較差的平倉(cāng)庫(kù)改為沉管灌注樁。中標(biāo)單位以項(xiàng)目進(jìn)行了變更為由，將合同價(jià)變?yōu)榭烧{(diào)價(jià)格合同，并約定工程量計(jì)算按定額，即按實(shí)結(jié)算。
審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及處理方法
1、什么是固定價(jià)格合同、可調(diào)價(jià)格合同
固定價(jià)格合同是指在約定的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)價(jià)款不再調(diào)整的合同。固定價(jià)合同包括固定單價(jià)合同和固定總價(jià)合同。固定單價(jià)合同是指合同的價(jià)格計(jì)算是以圖紙及規(guī)定、規(guī)范為基礎(chǔ)，工程任務(wù)和內(nèi)容明確，業(yè)主的要求和條件清楚，合同單價(jià)一次包死，固定不變，即不再因?yàn)榄h(huán)境的變化和工程量的增減而變化的一類合同。結(jié)算價(jià)=審計(jì)工程量*中標(biāo)單價(jià)。
可調(diào)價(jià)格合同是指合同單價(jià)可調(diào)。在合同中簽訂的投標(biāo)單價(jià)，根據(jù)合同約定的條款，如在工程實(shí)施過(guò)程中物價(jià)發(fā)生變化等，可作調(diào)整。合同示范文本中約定的合同價(jià)款調(diào)整因素包括：
⑴法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策變化影響合同價(jià)款；
⑵工程造價(jià)管理部門公布的價(jià)格調(diào)整；
⑶一周內(nèi)非承包人原因停水、停電、停氣造成停工累計(jì)超過(guò)8h；
⑷雙方約定其他因素。
2、施工合同的合同價(jià)條款違反《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定
審計(jì)人員經(jīng)審計(jì)招標(biāo)文件、施工合同和經(jīng)咨詢公司審定的結(jié)算書，發(fā)現(xiàn)經(jīng)招標(biāo)的項(xiàng)目，結(jié)算方式由招標(biāo)文件的固定價(jià)格報(bào)價(jià)變?yōu)槭┕ず贤目烧{(diào)價(jià)格。
由建設(shè)單位委托的造價(jià)咨詢公司審核結(jié)算時(shí)，就是把投標(biāo)價(jià)放在一邊，按照重新計(jì)算工程量、重新套價(jià)、總價(jià)下浮6.2%的原則，確定結(jié)算造價(jià)為1996.37萬(wàn)元。這種做法曲解了可調(diào)價(jià)格合同的前提條件，重新按定額套價(jià)，等于把所有承包風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了建設(shè)單位。
以上做法違反了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”的規(guī)定。
3、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法的效力
審計(jì)人員把發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向建設(shè)單位反饋，同時(shí)要求建設(shè)單位委托的造價(jià)咨詢公司按招標(biāo)文件的規(guī)定重新計(jì)算造價(jià)。一開(kāi)始，這兩家單位都有抵觸情緒。建設(shè)單位反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)基礎(chǔ)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，為國(guó)家節(jié)約了多少錢；由于進(jìn)行了設(shè)計(jì)變更，不得已修改合同結(jié)算條款。咨詢公司則遲遲不肯計(jì)算。審計(jì)人員跟建設(shè)單位反復(fù)講明，該項(xiàng)目基礎(chǔ)變更是必要的，確實(shí)是為政府節(jié)約了建設(shè)資金。但是項(xiàng)目地面以上部分基本上沒(méi)有改動(dòng)，只能按照投標(biāo)清單的報(bào)價(jià)結(jié)算。如果地面以上部分也重新按定額套價(jià)計(jì)算，等于把基礎(chǔ)變更節(jié)約的錢，在地面以上部分又還給了施工單位。并強(qiáng)調(diào)，變更合同結(jié)算條款，是違反招標(biāo)投標(biāo)法及實(shí)施條例的，是要追究責(zé)任的。此時(shí)，建設(shè)單位才明白問(wèn)題的嚴(yán)重性，才知道修改合同結(jié)算條款是被施工單位利用。建設(shè)單位為此召開(kāi)了班子會(huì)議，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了討論，同意按招標(biāo)文件結(jié)算條款計(jì)算造價(jià)。
但是，施工單位聽(tīng)說(shuō)后就不干了，找審計(jì)人員申訴。說(shuō)合同是雙方簽訂的，是具有法律效力的；不會(huì)認(rèn)可審計(jì)結(jié)果，要到法院起訴。審計(jì)人員則強(qiáng)調(diào)，合同法第七條規(guī)定：當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益；合同法第五十二條規(guī)定：損害社會(huì)公共利益；違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而簽訂的合同為無(wú)效合同。如果施工單位堅(jiān)持要按合同約定結(jié)算條款結(jié)算，由其找建設(shè)單位解決。
審計(jì)是對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了管理問(wèn)題就要提出來(lái)，與施工單位不存在法律關(guān)系。建設(shè)單位與施工單位是合同關(guān)系，施工單位要起訴，起訴對(duì)象是建設(shè)單位。
4、審計(jì)處理方法
根據(jù)國(guó)家《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十五條“招標(biāo)人和中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同，合同的主要條款與招標(biāo)文件、中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容不一致，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款。”的規(guī)定，審計(jì)人員要求建設(shè)單位委托的造價(jià)咨詢公司，對(duì)沒(méi)有變更的分部分項(xiàng)工程按投標(biāo)價(jià)+補(bǔ)材差的方式結(jié)算，只對(duì)變更工程、簽證工程、增加工程重新計(jì)算工程量、重新套價(jià)、總價(jià)下浮6.2%。招標(biāo)范圍內(nèi)工程的結(jié)算價(jià)應(yīng)為1928.42萬(wàn)元，調(diào)減67.95萬(wàn)元。
審計(jì)人員將計(jì)算結(jié)果制成審計(jì)取證記錄單，給建設(shè)單位簽字蓋章。在審計(jì)報(bào)告中將由有關(guān)行政主管部門進(jìn)行處罰的條款也寫入（要說(shuō)明的是，招標(biāo)投標(biāo)法及條例的執(zhí)法主體不是審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)不能處罰，只能移送），也就是說(shuō)不按審計(jì)結(jié)果執(zhí)行，其他部門還可以處罰，給建設(shè)單位施壓。建設(shè)單位承諾，將做好施工單位的工作，保證將審計(jì)調(diào)減的造價(jià)不支付給施工單位。為了避免施工單位將審計(jì)局連帶起訴，審計(jì)報(bào)告將“審定結(jié)算價(jià)”改為“結(jié)算價(jià)應(yīng)為”，也就是說(shuō)審計(jì)代表政府認(rèn)可的結(jié)算價(jià)應(yīng)為1928.42萬(wàn)元。
對(duì)沒(méi)有變更的分部分項(xiàng)工程補(bǔ)材差，是因?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，推遲了開(kāi)工時(shí)間。因建設(shè)單位的原因，造成施工延期而引起的材料價(jià)格變化屬于可調(diào)價(jià)格合同約定的調(diào)價(jià)因素。要說(shuō)明的是，補(bǔ)材差是指施工期的信息價(jià)與招標(biāo)文件約定的信息價(jià)之間的差價(jià)，不是施工期的信息價(jià)與投標(biāo)報(bào)價(jià)的材料價(jià)之間的差價(jià)，這個(gè)規(guī)定在《江西省建設(shè)工程計(jì)價(jià)管理辦法》（贛建字[2010]3號(hào)）第三十九條中已講得很清楚。
審計(jì)經(jīng)驗(yàn)
建設(shè)項(xiàng)目的被審計(jì)單位是建設(shè)單位，施工單位只是被調(diào)查單位。但是，在審計(jì)結(jié)算的過(guò)程中，往往將施工單位作為被審計(jì)對(duì)象，由審計(jì)人員與施工人員核對(duì)。審計(jì)人員面臨各種壓力，甚至受到威脅。負(fù)責(zé)任的建設(shè)單位還會(huì)從中協(xié)調(diào)，不負(fù)責(zé)任的建設(shè)單位則會(huì)“溜邊”，由審計(jì)人員與施工人員直接“干仗”。
因此，投資審計(jì)在審計(jì)對(duì)象上，一定要把建設(shè)單位作為被審計(jì)單位，對(duì)發(fā)現(xiàn)的建設(shè)管理問(wèn)題，要及時(shí)作審計(jì)取證記錄，要在審計(jì)報(bào)告中反映；要向建設(shè)單位講清楚，審計(jì)報(bào)告將發(fā)送哪些部門（市局投資審計(jì)報(bào)告一般抄送監(jiān)察局、發(fā)改委、財(cái)政局及主管部門，必要時(shí)出具審計(jì)結(jié)果報(bào)告報(bào)政府），給建設(shè)單位施加壓力，樹(shù)立審計(jì)的權(quán)威。在審計(jì)內(nèi)容上，除了對(duì)工程結(jié)算情況進(jìn)行審計(jì)外，要按《江西省審計(jì)條例》第十七條等的規(guī)定，對(duì)履行基本建設(shè)程序情況，資金來(lái)源、使用和管理情況，預(yù)算、概算執(zhí)行和項(xiàng)目績(jī)效情況等進(jìn)行審計(jì)。本文的審計(jì)案例，經(jīng)審計(jì)人員反復(fù)說(shuō)明利害關(guān)系，建設(shè)單位站到了審計(jì)這一邊，同意審計(jì)人員的觀點(diǎn)，答應(yīng)做施工單位的工作。因此，施工單位只到審計(jì)局兩次，沒(méi)有再糾纏審計(jì)人員。
另外，要注意法律、法規(guī)的概念和實(shí)施時(shí)間的不同。《招標(biāo)投標(biāo)法》由全國(guó)人大頒布，是法律，從2000年1月1日起實(shí)施。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》由國(guó)務(wù)院頒布，是法規(guī)，從2012年2月1日起實(shí)施。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》是在《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施約12年后才頒布，因此《條例》認(rèn)真總結(jié)《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)新情況、新問(wèn)題充實(shí)完善有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。審計(jì)人員在審計(jì)2012年2月1日以后招標(biāo)的工程，審計(jì)報(bào)告引用法律法規(guī)時(shí)，建議引用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。
